ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ БОРЬБЫ С ТЕРРОРИЗМОМ

Нелегко дать определение терроризму, так как порой в это понятие вкладывается разный смысл. Современное общество столкнулось со многими видами терроризма, и этот термин лишился четкой смысловой нагрузки. Под терроризмом подразумеваются и чисто уголовные похищения людей с целью выкупа, и убийства на политической почве, и жестокие методы ведения войны, и угоны самолетов, и шантаж, т.е. акты насилия, направленные против собственности и интересов граждан. Существует более ста определений террора и терроризма, но ни одно из них не является достаточно определенным. Слово террор произошло из латинского языка: terror – страх, ужас. Действительно, любые действия террориста (даже не связанные с убийством) всегда предполагают насилие, принуждение, угрозу. Главное средство достижения цели для любого террориста – это запугивание, создание атмосферы страха и неуверенности, наведение ужаса. Принимая во внимание крайнюю общественную опасность и жестокость актов террора, их антисоциальность и антигуманность, терроризм можно определить как общественный феномен, заключающийся в противоправном использовании крайних форм насилия или угрозы насилием для устрашения противников с целью достижения конкретных целей.

Существенным условием, которое могло бы препятствовать росту терроризма и способствовать более успешной борьбе с ним, – это приведение национального законодательства в соответствие с международными стандартами, разумеется, с учетом российских особенностей терроризма. А поскольку речь идет о нормативном регулировании борьбы с этим явлением, то в первую очередь соответствующие изменения и дополнения должны быть внесены в уголовное законодательство, в котором имеется ряд пробелов и недостатков.

13 февраля 2001 г. Россия ратифицировала Международную конвенцию «О борьбе с бомбовым терроризмом» от 15.12.1997 г., в которой виды оружия классифицируются по степени их общественной опасности. Поэтому соответствующие изменения необходимо внести и в Федеральный Закон «Об оружии» от 13.11.1996 г., так как в нем оружие классифицируется только по назначению, а также в диспозицию ст. 205 УК РФ (терроризм), где применение огнестрельного оружия выступает в качестве квалифицирующего признака.

Для решения проблемы антитеррористической деятельности во всем мире были приняты такие международные акты, как: Конвенция о создании международного уголовного трибунала для привлечения террористов к ответственности (принял Совет Лиги Наций в 1937 г.), Конвенция о предупреждении и наказании терроризма (Организация Американских Государств, 1971 г.), Конвенция о физической защите ядерного материала МАГАТЭ, 1980 г.), Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (ИКАО, 1990 г.), Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма (Генеральная Ассамблея ООН, 1994 г.).

Согласно Федеральному Закону «О борьбе с терроризмом», основными целями этой деятельности являются: «1) защита личности, общества и государства от терроризма; 2) предупреждение, выявление, пресечение террористической деятельности и минимизация ее последствий; 3) выявление и устранение причин и условий, способствующих осуществлению террористической деятельности». Что касается последних двух пунктов, то здесь законодатель дублирует себя, ведь выявление и устранение причин и условий, способствующих осуществлению террористической деятельности (цель 3) – это и есть предупреждение терроризма (цель 2).

Отметим еще один недочет законодателя, который закрепляет за
Министерством Внутренних Дел РФ обязанность осуществлять «борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели». Как можно предположить, такая деятельность требует проведения соответствующих оперативно-следственных и силовых действий. Однако в структуре МВД не предусмотрен специальный Антитеррористический центр, который занимался бы всеми вопросами организации и координации деятельности по борьбе с терроризмом (как, например, Антитеррористический центр в ФСБ). Этими вопросами занимаются различные управления МВД, которые выполняют только те обязанности, которые определяются традиционно решаемыми ими задачами без учета комплексного характера рассматриваемой проблемы в целом, поэтому при осуществлении мер по предупреждению и пресечению террористических проявлений они зачастую действуют разрозненно. Все это снижает эффективность проводимых мероприятий и затрудняет контроль за их реализацией. Четкое разграничение компетенций служб по борьбе с терроризмом необходимо также между МВД и другими правоохранительными органами.

Некоторые упущения законодатель допустил и в главе 3 Федерального закона «О борьбе с терроризмом», которая регламентирует проведение антитеррористической операции. В ней определены вопросы, связанные с управлением контртеррористической операцией, привлечением сил и средств для ее проведения, правовым режимом в зоне проведения операции, организацией ведения переговоров с террористами, порядком распространения информации и окончанием контртеррористической операции. Но Закон не определяет максимальный временной интервал проведения контртеррористической операции, ничего не сказано и о том, что необходимо предпринять при затягивании операции и перерастании ее в крупномасштабную с привлечением различных подразделений и техники всех силовых структур.

В соответствии с п. 6 ст. 6 Федерального закона «О борьбе с терроризмом», предусматривающим возможность создания анти- террористических комиссий на федеральном и региональном уровнях, Постановлением Правительства РФ № 1302 от 6.11.1998 г. «О Федеральной антитеррористической комиссии» была образована Федеральная антитеррористическая комиссия и утверждено Положение о ней. Основные задачи этой комиссии – определение стратегических мер борьбы с терроризмом, выявление его причин и условий и поиск путей их устранения, информационное обеспечение такой работы, совершенствование законодательства, касающегося вопросов борьбы с терроризмом.

Важным нормативным актом является Постановление № 1040 Правительства РФ «О мерах по противодействию терроризму» от 15.09.1999 г., в соответствии с которым образован Межведомственный оперативный штаб и утвержден его состав, куда вошли, в частности, руководители правоохранительных органов. Постановление также указывает на необходимость создания федеральными органами исполнительной власти временных оперативных штабов для защиты населения от терроризма, обязывает правоохранительные органы осуществить комплекс оперативно-розыскных и охранных мероприятий по выявлению и пресечению деятельности различных террористических групп. Особое внимание рекомендуется уделить этническим преступным формированиям, занимающимся незаконным оборотом оружия.

Как уже упоминалось, глобальные масштабы приобрел международный терроризм, поэтому очень важную роль в борьбе с ним играет Интерпол, в структуре которого создана Группа антитерроризма (ТЕ-группа). По Указу
Президента Российской Федерации № 1113 «Об участии Российской Федерации в деятельности международной организации уголовной полиции — Интерпола» от 30.07.1996 г.  было образовано Национальное центральное бюро Интерпола как структурное подразделение МВД России. Каналы Интерпола активно используются для обмена информацией о терроризме.

В рамках СНГ также ведется активная работа по разработке мер противодействия терроризму. Хотелось бы отметить такой важный документ, как Программа государств - участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 г., утвержденная Советом глав государств СНГ 21.06.2000 г.

Для успешной реализации Программы утверждено Положение об
Антитеррористическом центре государств-участников Содружества Независимых Государств, определяющий организационные основы Центра (руководящий орган - Совет руководителей органов безопасности и специальных служб государств- участников СНГ и региональные подразделения); основы взаимодействия с другими органами; основные задачи Центра (информационное, аналитическое и научно-методическое обеспечение антитеррористической деятельности, содействие государствам-участникам СНГ в практической антитеррористической деятельности и ее координация); полномочия руководителя и штатных сотрудников Центра; положения о финансировании и юридическом статусе
Центра.

Освещая вопрос борьбы с терроризмом, нельзя не обратить внимание на такую актуальную проблему, как финансирование террористической деятельности со стороны частных лиц, кредитных организаций и даже государств. О какой же борьбе (тем более успешной) может идти речь до того, как будут ограничены финансовые потоки, питающие террористическую деятельность?

Поэтому важным шагом вперед в этой сфере является принятие 9 декабря 1999 г. на очередном заседании Генеральной Ассамблеи ООН Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма. Так, одной из основных мер по ликвидации международного терроризма признана борьба с его финансированием.

Уголовная ответственность предусмотрена для любого лица, «если оно любыми методами, прямо или косвенно, незаконно и умышленно предоставляет средства или осуществляет их сбор с намерением, чтобы они использовались или при осознании того, что они будут использованы полностью или частично для совершения: а) какого-либо деяния, представляющего собой преступление согласно сфере применения одного из договоров, перечисленных в приложении, и содержащемуся в нем определению; б) любого другого деяния, направленного на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения».1

Конвенция содержит требования, согласно которым преступление составляет любое из вышеупомянутых деяний, независимо от того, что средства фактически использовались для совершения преступлений, перечисленных в пунктах а) или б). Так, по смыслу Конвенции карается не только финансирование конкретного преступления террористического характера, но и отчисление средств на обеспечение международного терроризма в целом.

Несколько недоработанным с этой точки зрения представляется российское уголовное законодательство. С одной стороны, Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» рассматривает финансирование терроризма как одну из функций террористической деятельности (ст. 3). С другой стороны, по смыслу Уголовного кодекса лицо, финансирующее терроризм как систематическое совершение преступлений террористического характера, не подпадает ни под какой из видов соучастников (ст. 33), так как его действия не направлены на совершение конкретного преступления. Поэтому в заключение хотелось бы еще раз обратить внимание на необходимость как можно скорее разработать единую концепцию антитеррористической деятельности в современных условиях и привести национальное законодательство в соответствие с международными стандартами.

Уголовно-правовое содержание терроризма и уголовная ответственность за терроризм

Советское уголовное право определяло террористический акт как
«посягательство на жизнь или иную форму насилия над государственными или общественными деятелями, совершаемые с политическими целями». Таким образом, до принятия действующего Уголовного Кодекса ответственность предусматривалась только за убийство государственного или общественного деятеля или представителя власти в связи с его государственной или общественной деятельностью, с целью подрыва или ослабления советской власти, либо за нанесение тяжкого телесного повреждения тем же лицам, а также за убийство представителя иностранного государства с целью провокации войны или международных осложнений, либо за нанесение тяжкого телесного повреждения тем же лицам с той же целью. Поэтому включение в Уголовный кодекс специального состава преступления – терроризма – представляет собой значительный шаг вперед в деле более эффективного использования уголовного закона в борьбе с террористической деятельностью.

Видовым объектом рассматриваемого вида преступления является общественная безопасность, непосредственным объектом посягательства могут быть жизнь и здоровье граждан, имущество, нормальное функционирование органов власти.

Обратимся к содержанию ст. 205 Уголовного Кодекса Российской
Федерации:

«1. Терроризм, то есть совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях наказываются лишением свободы на срок от пяти до десяти лет.

2. Те же деяния, совершенные: а) группой лиц по предварительному сговору; б) неоднократно; в) с применением огнестрельного оружия наказываются лишением свободы на срок от восьми до пятнадцати лет.

3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, если они совершены организованной группой либо повлекли по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия, а равно сопряжены с посягательством на объекты использования атомной энергии либо с использованием ядерных материалов, радиоактивных веществ или источников радиоактивного излучения наказываются лишением свободы на срок от десяти до двадцати лет.

Примечание: Лицо, участвовавшее в подготовке акта терроризма, освобождается от уголовной ответственности, если оно своевременным предупреждением органов власти или иным способом способствовало предотвращению осуществления акта терроризма и если в действиях этого лица не содержится иного состава преступления».

Хотелось бы обратить внимание на то, что в Федеральном законе «О борьбе с терроризмом» понятие этого явления представлено в более широком смысле (ст. 3). Так, к преступлениям террористического характера, помимо собственно терроризма, закон относит захват заложника (ст. 206 УК РФ), заведомо ложное сообщение об акте терроризма (ст. 207 УК РФ), организацию незаконного вооруженного формирования или участие в нем (ст. 208 УК РФ), посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст. 277 УК РФ) и нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой (ст. 360 УК РФ).

Здесь тоже есть один недочет. Данное в Законе понятие заложника совпадает с понятием, данным в ст. 206 УК РФ. Тем не менее, это понятие получается искаженным, так как в Законе нет указания на угрозу общественной безопасности, которая определяет видовой объект этого преступления. В УК РФ такое указание отсутствует, так как ст. 206 расположена в главе под названием «Преступления против общественной безопасности».

Итак, объективная сторона терроризма состоит в совершении взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, (например, покушение на объекты жизнеобеспечения населения водой, теплом, электроэнергией, захват и разрушение зданий, вокзалов, заражение источников воды и продуктов питания, радиоактивное, химическое, бактериологическое заражение местности) или в угрозе совершения указанных действий. Предполагается, что «иные действия» подразумевают лишь активную форму поведения человека, хотя террористический акт иногда может быть осуществлен путем бездействия. Например, невыполнение обязанности по своевременному отключению производственных процессов в энергетике, на транспорте, в добывающей промышленности.

Кроме того, объективная сторона терроризма может встречаться не только в единичных, разовых действиях (поджог, взрыв, разрушение здания, заражение местности), но и в продолжаемых деяниях, состоящих из ряда взаимосвязанных посягательств на жизнь, здоровье, имущество, объединенных общим замыслом и целью запугать население. Например, погромы, сопровождаемые убийствами и насилием среди населения, групповые вооруженные нападения и массовые убийства с применением таких орудий, средств и методов, которые явно предназначены для устранения жителей и возбуждения паники.

Ни для кого не секрет, какую угрозу для всего человечества несет в себе такая сравнительно новая «разновидность» терроризма, как ядерный терроризм. Отметим, что до 1999 г. объективная сторона терроризма не включала такие действия, как посягательство на объекты использования атомной энергии и использование ядерных материалов, радиоактивных веществ или источников радиоактивного излучения. Этот пробел был устранен Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в уголовный кодекс РФ» от 9.02.1999 г.

Преступление имеет формальный состав и считается законченным, если указанные в ст. 205 Уголовного кодекса действия уже совершены или возникла реальная угроза их осуществления, проведены необходимые подготовительные действия. Для оконченного состава преступления не требуется фактического наступления указанных в УК последствий. Достаточно, чтобы соответствующие действия создавали реальную опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба или наступления иных общественно опасных последствий. Реальность угрозы осуществления террористических действий определяется тем, способна ли она вызвать у отдельного человека, группы людей или властей опасения, что угроза будет осуществлена, а ущерб, который будет нанесен этими действиями, – значимым. Угроза может быть выражена устно, письменно, или другим способом. Но заметим, что содержание понятия «значительный имущественный ущерб» представляется весьма расплывчатым, тем более в условиях существенного разрыва в доходах разных слоев населения. Таким образом, законодатель оставляет определение «значимости» ущерба на усмотрение суда.

Субъектом терроризма может быть любое вменяемое лицо, являющееся гражданином РФ, иностранцем или лицом без гражданства и достигшее четырнадцатилетнего возраста. Данное положение представляется чрезвычайно важным, так как в национальном и религиозном терроризме принимает участие довольно много подростков, которые в силу своего возраста легко попадают под влияние взрослых.

Состав терроризма содержит указания на специальные цели (нарушение общественной безопасности, устрашение населения, оказание воздействия на принятие решения органами власти), поэтому с субъективной стороны террористический акт может совершаться только с прямым умыслом: виновный осознает общественную опасность своих поступков, предвидит возможность или неизбежность наступления общественно опасных последствий и желает их наступления для достижения своих целей. Особое место в субъективной стороне преступлений террористической направленности занимают эмоции, то есть переживания лица, сопровождающие подготовку преступления и процесс его совершения. Все чаще террористические акты стали совершаться в тех случаях, когда эмоции довлеют над разумом и приводят к общественно опасным проявлениям нетерпимости, экстремизма, политического, националистического или религиозного фанатизма. Яркий тому пример – совершение террористических актов террористами-камикадзе. Вторая часть ст. 205 УК предусматривает ответственность за совершение действий, перечисленных в п. 1 при наличии квалифицирующих обстоятельств, которые свидетельствуют о большей общественной опасности, т.е.:

1) группой лиц по предварительному сговору;
2) неоднократно;
3) с применением огнестрельного оружия.

Ст. 35 УК РФ предусматривает ответственность за совершение преступления группой лиц по предварительному сговору, если в нем участвовали лица, заранее договорившиеся о совместном совершении преступления.

Такой квалифицирующий признак, как неоднократность, означает неоднократность совершения именно террористических, а не каких-нибудь иных преступлений. Неоднократность – это не в первый, а, как минимум, во второй раз.

Применение огнестрельного оружия при совершении терроризма рассматривается в качестве еще одного отягчающего уголовную ответственность обстоятельства. Данного квалифицирующего признака не будет, если огнестрельное оружие применялось с целью избежать задержания после совершения акта терроризма. Такие действия квалифицируются самостоятельно. Террористический акт может считаться совершенным с использованием огнестрельного оружия, если оно применялось для нанесения телесного повреждения или демонстрировалось другим лицам как готовность преступника пустить его в ход. Однако не совсем понятно, почему законодатель не включил в число отягчающих вину обстоятельств применение боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, которые по поражающим свойствам намного превосходят поражающие свойства огнестрельного оружия. По смыслу закона получается, что устройство обвалов или затоплений с применением огнестрельного оружия или стрельба из него по зданию вокзала является более опасным преступлением, чем совершение тех же действий с применением взрывных устройств или взрыв на вокзале.

Третья часть ст. 205 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, если они совершены организованной группой либо повлекли по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия, а равно сопряжены с посягательством на объекты использования атомной энергии либо с использованием ядерных материалов, радиоактивных веществ или источников радиоактивного излучения.

Организованной группой УК РФ признается устойчивая группа лиц, заранее объединившихся для совершения одного или нескольких преступлений. Важно отметить, что основными отличительными признаками преступной организации является масштабность ее деятельности, длительность функционирования, налаженный механизм управления, замаскированность, неуловимость, способность влиять на крупные социальные, политические, экономический решения, тесная подпольная связь с государственными, политическими, общественными, финансовыми организациями.

В ст. 3 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» раскрываются понятия террористической группы и террористической организации. По смыслу указанного закона эти понятия отличаются друг от друга лишь тем, что организация предполагает наличие структурных подразделений и руководящих органов. Представляется необходимым соотнести эти определения с уголовно- правовыми понятиями форм соучастия, уточнив, что террористическая группа и террористическая организация – это разновидность преступной группы и преступной организации в соответствии со ст. 35 УК РФ.

Субъективная сторона терроризма, повлекшего по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия, характеризуется двойной формой вины: прямым умыслом по отношению к террористическим действиям и неосторожностью (легкомыслием или небрежностью) по отношению к указанным в п. 3 ст. 205 последствиям.

В примечании ст. 205 УК РФ указано, что лицо, «принимавшее участие в подготовке акта терроризма, освобождается от уголовной ответственности, если оно своевременным предупреждением органов власти или иным способом содействовало предотвращению осуществления акта терроризма и если в действиях этого лица не содержится иного состава преступления». То есть, имеются в виду активные позитивные действия человека, который готовил террористический акт или участвовал в его подготовке, но затем решил не допустить его путем своевременного предупреждения органов власти или иным способом. Такие действия могут быть добровольными даже в том случае, если он действовал в страхе перед разоблачением, в силу религиозных мотивов, указания священника в ходе исповеди и т.д.

Подводя итоги, хотелось бы обратить внимание на еще один, на мой взгляд, самый существенный недостаток действующего уголовного законодательства. Исключительная общественная опасность терроризма состоит в том, что при этом деянии совершается массовое уничтожение людей, поэтому нельзя признать справедливым положение о том, что самые распространенные и опасные формы терроризма по строгости наказания лишь приравниваются к убийству при отягчающих обстоятельствах. Получается, что, например, убийство с целью сокрыть другое преступление влечет по закону такое же наказание (до 20 лет лишения свободы), что и взрыв пассажирского состава, повлекший гибель сотен людей. Для устранения указанного недостатка можно было бы установить за совершение террористических актов, связанных с убийством людей, наказание до тридцати лет лишения свободы. По действующему уголовному законодательству такое наказание может быть назначено только по совокупности приговоров (ч. 4 ст. 56 УК РФ), но такое исключение было бы вполне оправданным в отношении террористов.

Некоторые вопросы правового регулирования организации контртеррористических операций

Принятие в 1998 г. Федерального закона “О борьбе с терроризмом” по мнению законодателей должно было разрешить многочисленные проблемы, связанные с организаций контртеррористических операций (КТО). Создаваемый на основе отдельных наработок, прежде всего, опыта проведения специальных операций по освобождению заложников, законодатель посчитал, что, введя определения: “контртеррористическая операция”; “зона контртеррористической операции”; “управление контртеррористической операцией” и определив компетенцию отдельных субъектов исполнительной власти по управлению контртеррористической операцией, он сумеет разрешить противоречия, которые имелись в организации специальных операций к концу 90-х г.г. При этом следует отметить, что к 1998 г. анализ неудачно проведенных КТО, прежде всего в г. Буденовске, с. Первомайском, в Минеральных Водах, показал, что основной причиной неудачных действий явилось отсутствие взаимодействия и координации между правоохранительными органами, попытки отдельных руководителей исполнительной власти вмешаться в ход специальной операции даже на этапе штурмовых действий и т.д.

Введение вышеуказанных основополагающих положений должно было не только разрешить вопросы управления, но и разрешить проблемы, связанные с социальной защищенностью участников проведения КТО. Однако практика проведения КТО, особенно на территории Северо-Кавказского региона, показала, что положения Федерального закона “О борьбе с терроризмом” не только не разрешают многие указанные проблемы, но еще более усугубляют политическую и оперативную обстановку на Северном Кавказе. Тысячи обращений граждан в Прокуратуру и международные правозащитные организации по поводу нарушения их прав, заявления военнослужащих в суды в связи с невыплатой т.н. “боевых” являются, прежде всего, недоработками отдельных положений названного закона.

Так, это относится к самому определению КТО, которая трактуется как комплекс специальных мероприятий, направленных на выявление и пресечение деятельности террористов, охрану объектов и минимизацию последствий. Исходя из этой трактовки, сразу возникает вопрос о начале КТО. Если рассматривать специальные мероприятия по выявлению и пресечению деятельности террористов как разновидность оперативно-розыскных мероприятий и видов специальной разведки войсковых формирований, то во многих случаях они проводятся задолго до самого совершения террористической акции. Исходя из этого, основанием для организации и проведения контртеррористической операции могут являться первичные материалы, в том числе и конфиденциального характера, которые в некоторых случаях в дальнейшем оказываются не подтвержденными.

Следует отметить, что, в отличие от Федерального закона “О борьбе с терроризмом” в Федеральном законе “О чрезвычайном положении” от 16 мая 2001 г. уже введены нормы, определяющие обстоятельства введения режима чрезвычайного положения. В частности, к таким причинам относится наличие обстоятельств, представляющие собой угрозу жизни и безопасности граждан или конституционного строя Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. В Федеральном же законе “О борьбе с терроризмом” данная новелла вообще отсутствует. Согласно закону “О борьбе с терроризмом”, как он декларирует систему мер по борьбе с терроризмом, одной из которых является КТО, ее проведение, в том числе и в широких масштабах, возможно уже на стадии предупреждения, когда нет открытых фактов подготовки террористических акций. Данная недоработка закона позволяет в отдельных случаях вводить режим контртеррористической операции даже на стадии перепроверки данных о готовящемся террористическом акте, или при событиях, которые похожи на совершенный террористический акт. Следует подчеркнуть, что указанное обстоятельство, то есть отсутствие положения об обстоятельствах начала проведения КТО, широко используются некоторыми силовыми структурами, особенно в Северо-Кавказском регионе, что приводит к массовым правонарушениям, усилению конфликта с населением и отрицательно влияет на национальную безопасность. В контексте данного вопроса следует подчеркнуть и то, что в упомянутом выше ФКЗ “О чрезвычайном положении” достаточно полно прописаны обстоятельства введения данного режима, а именно: попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата и присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также обстоятельства, связанные с авариями и катастрофами природного и техногенного характера. Следует отметить, что данные обстоятельства не “привязаны” к Уголовного кодексу, а описаны как события, которые могут нести потенциальную угрозу национальной безопасности. В законе “О борьбе с терроризмом” обстоятельства начала КТО отсутствуют, что дает возможность, как указывалось выше, проводить операцию на стадии получения данных о готовящихся террористических актах, которые могут быть неподтвержденными. В то же время Федеральный закон “О борьбе с терроризмом” направлен не только на пресечение террористических акций, но и на их предупреждение. В связи с этим, в нем дополнительно должны быть прописаны механизмы, позволяющие проводить КТО на различных стадиях борьбы с терроризмом, в том числе и на стадии выявления скрытых потенциальных угроз террористического характера. При этом должны быть регламентированы обстоятельства проведения того или иного вида КТО. По нашему мнению, введение института КТО должно четко регламентироваться положениями, определяющими введение тех или иных специальных и режимных мероприятий с определением точного срока их введения и окончания. Кроме того, в обязательном порядке до населения должен доводиться факт начала КТО через средства массовой информации (при проведении тех или иных специальных мероприятий, например, в виде проверки паспортного режима, с указанием лица, ответственного за данное мероприятие, и оснований его проведения). При этом следует подчеркнуть, что данный механизм никак не повлияет на соблюдение мер конспирации, но в то же время лишит руководителей бандформирований возможности обращаться к международным правозащитным организациям по поводу якобы незаконных действий властей в отношении мирного населения.

Кроме того, в механизме начала КТО должна быть четко определена роль прокуратуры, которая должна определять правомочность проведения тех или иных специальных и режимных мероприятий, в том числе и права применения оружия. В настоящий период, в связи с отсутствием института прокуратуры в организации контртеррористических мероприятий, она играет роль стороннего наблюдателя и начинает осуществлять свои действия только при выявлении явных нарушений со стороны силовых структур при обращениях и жалобах граждан. Особое значение приобретает деятельность прокуратуры при организации КТО масштабного характера с применением тяжелых видов вооружения, авиации, во время которых могут пострадать мирные граждане. При этом в законе должен быть определен порядок санкционирования применения того или иного вида оружия в зависимости от общественной опасности террористов, необходимости ведения дальнейших следственных действий и т.д. Необходимо подчеркнуть, что первичное санкционирование применения оружия с руководителя оперативного штаба и командиров специальных и войсковых подразделений должно быть снято и возложено на прокуратуру, особенно когда речь идет о превентивном применении оружия на поражение.

Важнейшей другой правовой проблемой при организации КТО является вопрос о так называемой зоне их проведения. При подготовке Федерального закона “О борьбе с терроризмом” законодатель, исходя из практики проведения специальных операций по освобождению заложников на воздушном транспорте, в ИТУ, на автомобильном транспорте, предполагал, что зона КТО может включать в себя территорию, прилегающую к аэропорту, захваченному террористами объекту или, в крайнем случае, район области, в котором необходимо проводить оперативно-розыскные мероприятия. Однако, как показывает практика, зоной КТО может быть объявлена обширная территория, включающая более полусотни административно-территориальных образований. Так, в частности, Указом № 61 Президента Российской Федерации от 23 января 2001 г. зоной КТО была объявлена территория 51 района Северо-Кавказского региона. При этом каких-либо обстоятельств, связанных с конкретными террористическими проявлениями, на данных территориях указано не было. В связи с тем, что при объявлении зоны КТО вводятся достаточно жесткие правовые ограничения, связанные с режимом КТО, даются дополнительные полномочия правоохранительным органам, ущемляются отдельные права граждан, в том числе конституционные права, целесообразно дополнительно выработать механизм, позволяющий четко определять зону КТО с указанием режимных мер для каждой территории ее зоны. Решение данного вопроса позволит избежать крайне негативного мнения отдельных международных организаций к проведению контртеррористических мероприятий.

При этом при определении зоны КТО должны учитываться не только вопросы, связанные с защитой населения, но и вопросы социальной защиты военнослужащих и лиц, оказывающих содействие в борьбе с терроризмом. В настоящий период механизм нахождения и участия лиц в КТО настолько запутан, что приводит к многочисленным правовым коллизиям, прежде всего с определением выплат военнослужащим. Особенно это наглядно проявляется при действиях оперативно-розыскных подразделений, когда их сотрудники в рамках розыска тех или иных фигурантов выходят из зоны КТО на территории, не объявленными зонами КТО. Исходя из этого целесообразно меры социальной защиты военнослужащих и лиц, оказывающих содействие в проведении специальных мероприятий, не связывать с зоной КТО, особенно с учетом многоэтапности отдельных операций. По нашему мнению, основанием для определения соответствующих дополнительных социальных льгот участникам КТО должен быть отдельный приказ по личному составу участников КТО. При этом невоеннослужащие также могут включаться в данный закрытый приказ с соответствующими требованиями конспирации по представлению субъектов, ведущих оперативно-розыскную деятельность. В настоящее время механизм социальной защищенности лиц, оказывающих содействие при проведении КТО, особенно на конфиденциальной основе, практически отсутствует.

Другой правовой проблемой, относящейся к правовому обеспечению КТО, относится проблема привлечения сотрудников различных ведомств к выполнению специальных мероприятий. Сам термин “специальные мероприятия”, данный в статье 3 Федерального закона “О борьбе с терроризмом”, достаточно расплывчат и подразумевает комплекс мероприятий, проводимых различными субъектами согласно Федеральному закону “Об оперативно-розыскной деятельности”, а также мероприятий, прописанных уставами Вооруженных Сил, Внутренних войск МВД и т.д. В то же время на практике давно прижились термины “специальные операции” и “оперативно-боевые мероприятия”, которые закреплены в ряде нормативных документов ведомств, в частности в Минобороны России и ФСБ России. Следует подчеркнуть, что по своей сути специальные мероприятия как действия оперативно-розыскного или войскового характера в условиях мирного времени в отношении мирного населения должны регламентироваться в соответствии с Конституцией, УПК, КоАП России. Данный механизм в Федеральном законе “О борьбе с терроризмом” также отсутствует, так как глава 3 данного закона не определяет порядка санкционирования специальных мероприятий. Исходя из данного правового пробела, в зоне КТО на территории Северо-Кавказского региона практически существует правовой беспредел при проведении специальных мероприятий, когда острые оперативно-розыскные мероприятия проводятся практически без решения судов и санкций Прокуратуры. Как указывалось выше, данный механизм должен быть выработан применительно к мероприятиям по борьбе с терроризмом не на уровне внутриведомственных и межведомственных актов, а на уровне федерального законодательства.